探究行政征收与司法拍卖冲突的解决路径
—— 以被执行房产的司法拍卖为视角
摘要：在司法实务中会遇到这种情形，法院依法拍卖被执行人的房产，最后却发现被拍卖的房产是政府行政征收的对象。到底该如何认定该司法拍卖的效力，本文以被执行房产的司法拍卖为视角展开探讨。文章通过对行政征收与司法拍卖冲突的法理分析，进而找到行政征收与司法拍卖冲突的解决路径，并构建了防范行政征收与司法拍卖冲突的新体系。
关键词：行政征收 司法拍卖 冲突
在我国工业化、城市化建设过程中，为实施提升城市档次、提高居民生活品质而进行的城市规划，不可避免要征收、拆除大量旧房，在原有土地上进行新房建设。继物权法之后，我国又颁布并实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对城市房屋的征收与补偿问题作出法规层面上的规范。房屋征收与补偿业已成为市政建设的一项重要内容，由房屋征收、补偿而引起的纠纷也越来越多。在司法实务中会遇到这种情形，法院依法拍卖被执行人的房产，最后却发现被拍卖的房产是政府行政征收的对象。到底该如何认定该司法拍卖的效力，恐怕是见仁见智的问题了。笔者认为探究如何避免行政征收与司法拍卖冲突这一论题，是务实而又具有建设性的。本文以被执行房产的司法拍卖为视角展开探讨。
一、行政征收与司法拍卖概述
（一）行政征收的概念与法律支撑
行政征收是指行政主体基于公共利益，依据法律法规的规定，无偿或有偿的强制取得相对人的财产所有权的具体行政行为。它不仅包括行政税收和行政收费，也包括基于公共利益的有偿征收。国有土地上房屋行政征收亦属于基于公共利益的有偿征收。
国有土地上房屋行政征收的法律依据。国有土地房屋行政征收在在现行的法律体系中有三个层面的法律支撑：
1.宪法层面。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第二十二条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国宪法为国有土地上行政征收提供了宪法依据，以最高的效力层级保障了公民私有财产权。
2.法律层面。2007年10月1日实施的《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。……（略）。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。……（略）。”物权法以民事基本法的形式在私法领域里给予私有房产权利保障。
3.法规层面。2011年1月19日国务院第141次常务会议通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该法规第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（略）；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”该法规为规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益提供了法律依据。
届此，我国现行法律体系在国有土地上房屋征收与补偿问题上已形成一个完整的权利保护网。这对于保护社会经济发展成果，提高人民群众创造财富的积极性，维护社会稳定具有重大的意义。
（二）司法拍卖概述
司法拍卖是我国法律规定的一项强制执行措施，涉及被依法查封、扣押、冻结的财产。根据《民事诉讼法》第223条规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务的，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖或者变卖被执行人应当履行义务部分的财产。但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品。”根据该规定，司法拍卖是法院根据国家赋予的执行权而强制进行的，人民法院对被执行人的特定财产有权进行处分，可以作为该特定财产的出卖人。被执行人因为其特定财产受到法院的强制限制（查封、扣押、冻结），人民法院强制取代被执行人处分财产的地位，并以委托人身份与拍卖机构形成委托合同关系，体现国家意志对当事人意志的干预和强制。对被执行人来说，人民法院在司法拍卖中的行为是行使职权，属于公法上的处分行为。
二、行政征收与司法拍卖冲突之探析
（一）行政征收与司法拍卖的冲突带来的危害
1.行政征收与司法拍卖的冲突可能会产生新的纠纷。行政征收与司法拍卖的冲突会冲击拍卖业的拍卖秩序，置拍定人的权益于不确定状态。如果司法拍卖因该冲突被撤销，将严重损害拍定人的信赖利益，可能会产生新的纠纷。
2.行政征收与司法拍卖的冲突可能会损害司法公信力。行政征收与司法拍卖的冲突，会招致利害关系人利用该冲突来抗衡法院的司法判决，进而可能撼动业已生效的法院裁判，法院的司法公信力也随之在民众意识中逐渐削弱。司法公信力是司法机关依法行使司法权的客观表现，是裁判过程和裁判结果得到民众充分信赖、尊重与认同的高度反映。司法公信力是法院树立司法权威的关键，是法院的生命，因此避免行政征收与司法拍卖的冲突，对于维护司法公信力意义重大。
（二）行政征收与司法拍卖冲突的法理分析
1.行政征收的法律后果。财产所有权的取得方式，可以分为原始取得和继受取得两类。原始取得指根据法律的规定，因一定的法律事实，财产所有权第一次产生或者不以原所有人的所有权和意志为根据，而直接取得所有权，原始取得包括：行政征收、法院的判决和仲裁机关的裁决、生产、孳息、添附、无主财产等。继受取得是指通过某种法律行为从原所有人那里取得对某项财产的所有权，继受取得包括：买卖、赠与、继承、互易、受遗赠等。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”本法律条文隐含的意思是，第一，当市、县政府的行政征收决定书送达给被征收人时，就通过原始取得的方式取得了被征收房屋的所有权；第二，人民法院的法律文书与行政征收在物权变动方面效力是同等的。
2.行政征收与司法拍卖冲突的实质。所有权权能结构理论认为，所有权有占有、使用、收益、处分四项权能，它们自所有权存在之日起就完全具备。随着社会化大生产的发展，社会分工越来越细，所有权人不可能也没有必要自己行使所有权的各项权能，而必须将其中的部分权能分离出去由他人行使。因此，所有权权能结构是可以变化的，其变化的原因是所有权权能的分离和所有权权能的分享。笔者认为，市、县级人民政府通过行政征收决定书代表国家取得房产的所有权，人民法院通过拍卖裁定书取得被执行房产的处分权，这时处分权从所有权中实现了分离。行政征收与司法拍卖冲突的实质，是有关物权变动的具有同等法律效力的两个生效文书（行政征收决定书与法院的裁定书）作用在同一房产上，两个国家公权力机关在没有建立沟通、协调此类问题的机制的情况下，一方势必会阻碍另一方权力和权利的行使，这种阻碍可能表现为行政征收与司法拍卖的冲突。
（三）被征收房屋能够进行司法拍卖的理论基础
国家因征收获得该房屋的所有权，在这种情况下，笔者认为，法院能对国家取得所有权的房屋进行司法拍卖。其一，法院属国家的公权力机关，它代表国家行使权力和权利，化解社会矛盾，维护社会公共利益，从理论上讲法院适宜对国家取得所有权的房屋进行司法拍卖。其二，对比新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条与同时废止的《城市房屋拆迁管理条例》第十二条可以发现，房屋征收范围确定后，只要不是“不当增加补偿费用”的处置行为，均可获得补偿，取消了《城市房屋拆迁管理条例》中“不准租赁房屋”一项，这说明被征收房屋在征收决定书送达后，般迁之前可能会产生一定的收益，新法的这种改变体现了经济效率的立法精神。根据这一立法精神，为使案件及时得到执结，维护申请执行人的合法权益和司法权威，人民法院可以在被征收的房产上行使处分权。其三，处分权与所有权分离情况下，单独行使处分权的例子是存在的，例如：根据《全民所有制工业企业法》第29条的规定：“企业有权依照国务院规定出租或者有偿转让国家授予其经营管理的固定资产，所得收益必须用于设备更新和技术改造。”根据该规定，国有企业对国有企业中属于国家所有财产有权进行处分，享有处分权。根据《公司法》第4条第3款规定：“公司中的国有资产所有权属于国家”，但是，在实务中公司可以出卖、处分国有资产，因此，公司可以作为国有资产的出卖人。
三、行政征收与司法拍卖冲突后的解决路径
在司法实务中会遇到这种情形，法院依法拍卖被执行人的房产，最后却发现被拍卖的房产是政府行政征收的对象。在现行的法律体系中如何解决此类问题呢？笔者认为，产生冲突的具有同等法律效力的文书效力大小，应该以它们生效的时间先后为判断依据，先生效的文书效力高于后生效的文书。其一，如果行政征收决定先于拍卖成交裁定生效，则国家取得房产的所有权，法院应裁定该拍卖无效。以拍卖成交裁定为节点的原因是，拍卖成交裁定有转移所有权的效力。根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十九条规定：“动产拍卖成交或者抵债后，其所有权自该动产交付时起转移给买受人或者承受人。不动产、有登记的特定动产或者其他财产权拍卖成交或者抵债后，该不动产、特定动产的所有权、其他财产权自拍卖成交或者抵债裁定送达买受人或者承受人时起转移。” 其二，若拍卖成交裁定先于行政征收决定生效，则被执行房产的所有权转移给了拍定人，行政征收的决定依然对该房产有约束力，但这也只能对房产新的所有人产生影响，这与法院的拍卖没有冲突。
四、防范行政征收与司法拍卖冲突新体系的构建
（一）建立与房产交易登记机构的信息共享机制
行政征收与司法拍卖冲突大多是由于拍卖物权属信息没有被参与拍卖的各方所享有，法院可能对房产被征收的事实不知情，从而作出拍卖裁定。拍定人也可能不了解房产已被征收的事实而参加竞拍，因此，建立起一个信息共享平台显得尤为必要。
目前，在大多数地方建立起了独立于行政机关的房产交易登记中心，该类机构主要从事房产交易管理、权属登记管理等服务性工作，该类机构掌握了丰富的房屋产权信息，并且建设成了强大的信息处理平台。法院应联手房产交易登记机构，建立与房产交易登记机构的信息共享机制，使得法院能及时查询到被司法拍卖房产的权属信息。另外，房屋征收部门应该在征收决定书生效后将被征收信息及时登记到房产交易登记机构。这一机制的有效运行需要多方协同合作。竞买人同样可以通过房产交易登记机构查询要竞拍的房产的产权情况，避免因房产的权利瑕疵而遭受损失。被司法拍卖的房产信息完全晒在阳光下，参与司法拍卖的各方在信息对称的条件下，会根据实际情况采取避免行政征收与司法拍卖冲突措施，进而减少因司法拍卖产生新的纠纷。
（二）司法拍卖房产评估要接入行政征收房产评估系统
如果不对被征收房产及时进行司法拍卖，就会对申请执行人的权益造成巨大的损失时，就要对被征收房屋及时进行司法拍卖，以尽快实现申请人的债权。在本文第二部分，笔者已经就被征收房屋能够进行司法拍卖进行了可行性分析。但若司法拍卖房产评估得出的保留价低于行政征收补偿价，被执行人就会对司法拍卖的公平公正产生合理的怀疑，因此，将司法拍卖房产评估要接入行政征收房产评估系统，使司法拍卖价款和行政征收补偿金基本一致，从而消除产生新纠纷的因素。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，这就极大地维护了被征收人的权益，并从制度上转变了错评、漏评、低评的现象，使房产评估更公平，更具有科学性。
（三）依托产权交易中心，引入电子和互联网竞价系统
司法拍卖房产评估接入行政征收房产评估系统，这只是确定了房产司法拍卖的保留价。到底被司法拍卖的房产能否最大限度的发掘价值，就要依靠后面要进行的拍卖环节。在传统的拍卖过程中，由于拍卖机构缺乏营销、宣传被拍卖物的动力，竞买人的范围被限制在很少的一个人群中，价格得不到充分竞争，拍卖参与人之间容易存在恶意串通压低出价,损害执行申请人和执行被申请人利益的行为。
2010年重庆拍卖成交率和增值率分别为81.7%、14.6%； 武汉的拍卖成交率和增值率分别为55%、7.8%；杭州运行一个月来13 宗拍卖业务的增值率为21%，因此，依托产权交易中心，引入电子和互联网竞价系统，并逐步发展到全面引入互联网竞价，借助网络平台，突破地域限制，通过广泛宣传拍卖信息，使价格得到充分的竞争，降低流拍发生率。通过电子和互联网竞价，客观上有助于房产交易价值发掘，促进涉诉房产的拍卖成交最大化和增值最大化。
四、结语
笔者对行政征收与司法拍卖冲突进行了深入的理论分析，并提出了一系列避免行政征收与司法拍卖冲突的建议。避免行政征收与司法拍卖冲突的建议从构想到付诸实施是一个系统工程，它牵涉到多个部门，工作开展还需要法院与相关政府部门做好协调和沟通，在人财物各方面进行落实。避免行政征收与司法拍卖冲突是保护当事人合法权益，维护司法公信力的应有之义。
(鼎城区人民法院 律伟）
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